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戴斌:当前饭店产业环境与政府管制体系的调整

10月20日 中外酒店•高峰论坛——政策大势

  中国饭店业的发展伴随着改革开放的步伐起步,经过25年左右的时间,已经取得了令世人瞩目的成就。随着旅游市场转型和饭店产业变迁,如何调整现有的行政管理体系,并对饭店产业进行更加有效的管理,已经成为旅游行政主管部门迫切需要解决的现实问题。

第一部分中国饭店业的行政管理现状评价

  一、中国饭店业政府管理体系概述

  1、管理主体

  改革开放以来,中国实行了政府主导型的旅游发展战略。但是现实中饭店业往往涉及到社会生活的多个方面,除了国家旅游局之外,饭店企业往往还会受到其他职能部门的管理或者影响,商务部及其所辖部门也构成了饭店企业管理的直接主体;公安部、物价局、工商总局、税务总局、环保总局、国家质量监督检验检疫总局、外汇管理局、劳动保障部、文化部、国家广播电视总局等部门及其所辖部门则构成了饭店业管理的间接主体。

  2、管理客体

  从名称上来看,饭店业管理的客体应该包括宾馆、饭店、旅馆、旅社、宾舍、度假村、俱乐部、大厦、中心、旅店、旅馆等。从等级和规模来看,饭店业管理的客体应该包括星级饭店以及社会旅馆和一些等级、规模相对比较高、比较大的个体旅馆。从提供的服务来看,提供住宿是饭店业管理的客体最主要的服务,但是提供包括餐饮、娱乐、商务和健身等辅助服务也是其重要内容,特别是在高星级饭店中体现得尤为明显。

  3、管理手段(1)对饭店业准入、退出资格的管理

  中国对饭店业准入资格的限定使用审批制和注册制相结合的方法。国家旅游局质量规范与管理司负责对投资建设饭店进行审批;审批通过之后,只需在国家旅游局登记注册即可。1987年11月公安部发布的《旅馆业治安管理办法》(以下简称《办法》)对包括饭店在内的旅馆业进行了约束:“申请开办旅馆,应经主管部门审查批准,经当地公安机关签署意见,向工商行政管理部门申请登记,领取营业执照后,方准开业”。

  与饭店业准入资格的管理相对应的,中国对饭店的退出没有限制,饭店在歇业、转业、合并、迁移或改变名称时到工商行政管理部门办理变更登记,之后三日内向当地的县、市公安局、公安分局备案就可以了。《行政许可法》实施后,原有的饭店企业经相关部门审批后向国家旅游局备案制度也随之取消。

  (2)对投资建设饭店的管理

  从1986年底开始,国务院等管理部门便开始了对饭店业诸多投资方面的管理,尤其是严格控制了外资的进入。当年11月,国务院在《关于使用国际商业贷款自建旅游饭店有关问题的通知》中明确规定:“从现在起,除已批准立项并签订了合同的合资合作项目外,在北京、上海、广州等城市,一般不再批准中外合资或合作建造旅游饭店、公寓、写字楼(含老饭店改造)。”

  截至1987年底,全国1300家旅游涉外饭店分别归属300多个部门和单位,饭店的管理水平和服务质量堪忧,同时,由于外方管理的饭店越来越多,造成了外汇的流失,1988年5月,国家旅游局向国务院提交的《关于建立饭店管理公司及有关政策问题的请示》。在得到批准之后,国家旅游局通过提供税收、银行贷款等方面的优惠政策积极推动本土饭店管理公司的建立,以与外方管理公司形成竞争。

  (3)对饭店业的价格管理

  目前为止,中国对饭店业的价格管理主要包括对饭店能源价格的管理和对客房价格的管理。

  能源价格管理:长期以来,有关部门对饭店收取的水电气等能源价格制定不合理,饭店的能源价格明显高于同类工商企业,水、电、气等基础供应价格大体高于工商企业的50%%以上。为了减轻旅游企业负担,2001年,国务院下发了9号文件,明确规定饭店的水电气等能源价格享受与工商企业同等的价格。2003年5月,SARS疫情得到初步控制后,国务院及其相关部门为了缩短旅游业的恢复周期,相继出台了一系列针对旅游企业的优惠政策和措施,主要集中在减免行政事业性收费、减免部分政府性基金、减免税收、为企业贷款提供财政贴息等。之后,地方政府也出台了与饭店相关的扶持政策,其中浙江、湖南和广西终于打破了长期不合理的能源价格管理,使饭店享受到了和普通企业同等的能源价格。但是这种对饭店业的公平待遇在全国范围内并没有普遍性。

  客房价格管理:饭店业分为主要由商务部管理的社会旅馆和私人旅馆;主要由国家旅游局管理的星级饭店;中央机关下属的为国家机关差旅人员提供服务的宾馆饭店招待所三类。虽然社会旅馆和私人旅馆占了中国饭店业很大一部分,但是商务部对其价格并未实行任何形式上的管理。

  而在对旅游饭店的客房价格管理方面,旅游饭店的客房价格作为“涉外价格”一直受到严格的管理。1979年,国务院规定,涉外价格的方针、政策和原则必须由中央统一制定,具体商品价格和服务收费由省市区根据统一的政策和原则进行管理,由此创立了中国客房价格严格管理的基调。1984年,旅游行政主管部门为了治理削价竞争,按星级标准对饭店实行最低保护价。1993年4月,国家旅游局会同物价局发布了《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》,规定了1994年国家制定的旅游涉外星级饭店客房门市价和最低保护价。1994年,中国取消了对旅游饭店客房的定价权和旅游价格地区类别的划分权,之后主要通过提供国际、国内旅游市场重要价格的参考标准,引导企业经营。

  对于中央国家机关宾馆饭店招待所的客房价格管理,1991年5月,国家物价局、国务院机关事务管理局印发了《中央国家机关宾馆饭店招待所价格管理试行办法》,规定中央国家机关宾馆、饭店、招待所的客房、礼堂、会议室出租价格按照“以收抵支,适当积累”的原则制定,要适当低于同等类型旅店客房、礼堂、会议室的价格水平。2001年6月,国家计委、国务院机关事务管理局制定了《中央国家机关宾馆招待所价格管理办法(修订)》,服务项目价格由经营者依据服务成本和市场供求状况制定,国务院机关事务管理局可制定不同等级宾馆招待所的参考性价格。对这部分饭店的价格管理已经有所放松。

  对于特殊时期的客房价格管理,政府采取以价格上限或最低保护价为形式的管理,在中国比较常见。如,每年的黄金周前,一些旅游热点地区的政府会出台限制饭店任意抬高客房价格的政策。北京市旅游局制定出2008奥运会期间的指导价格,以对客房价格进行控制等。

  (4)行业标准

  中国饭店业的标准管理主要体现在饭店等级标准和绿色饭店标准。绿色饭店标准是最近几年才推广的,而前者则发展得较为成熟。

  ①饭店等级标准

  目前已有的饭店等级标准主要有国家旅游局制定针对旅游饭店的《旅游饭店星级的划分及评定》(GB/T14308-2003);商务部制定的针对社会旅馆和私人旅馆的《酒家(饭店)分等定级规定》(GB/T13391-2000),国务院机关事务管理局还针对中央国家机关宾馆、饭店、招待所制定了《中央国家机关宾馆饭店招待所分等定级暂行规定》。此外,北京市旅游局和北京市发改委制定了住宿业接待奥运观众的硬件设施和服务质量的标准。

  在饭店等级标准中,国家旅游局的饭店星评标准最具系统性、最为完善,其评定标准包括饭店的建筑、装潢、设备、设施条件和维修保养状况、服务项目的多少、服务质量的高低等。综合评定后,用星的数量和颜色表示旅游饭店的等级:一星级、二星级、三星级、四星级、五星级(含白金五星级)。到1994年,国家旅游局把三星级饭店审批权下放到各省、自治区、直辖市旅游局,由此形成了国家旅游局负责四、五星级饭店的评定,省级旅游局负责本地区一、二、三星级饭店的评定与审批的评定体系。

  十多年来,饭店星级评定标准历经三次修订,但通常都比较偏重容易评鉴的硬件设施,如客房的面积、餐厅的数目等,虽然为评定工作带来了很大的便利,但却相对忽略了一些软件设施,例如服务。

  更进一步的制度问题是,国家旅游局和商务部的两套饭店等级评定制度使统一的、有内在市场联系的饭店业被体制因素人为分割,并造成了管理上的一些漏洞。譬如,如果国家旅游局管理高档饭店,商务部管理不评星的社会旅馆和个人旅馆,那么那些介于高档饭店和社会旅馆之间的经济型饭店显然就成了被管理方遗忘的角落。

  ②绿色饭店标准

  2003年2月,国家经贸委发布了中国饭店行业首部《绿色饭店等级评定规定》(SB/T10356-2002)行业标准,同时,由中国饭店协会组建中国绿色饭店指导委员会,召开数期绿色饭店审核员培训班、抓好绿色饭店示范店工作、建立中国绿色饭店专门网站、举办第二届绿色饭店论坛、建立绿色饭店检测体系,并鼓励饭店设备及用品供应商做好绿色产品的研发和生产工作。2006年3月,国家旅游局制定并实施了《绿色旅游饭店》(LB/T 007-2006)。北京市各奥运签约饭店积极进入绿色饭店的行列。2006年10月8日—11月27日,中国旅游饭店业协会和《饭店现代化》杂志社联合举办“绿色饭店万里行”活动,推广“绿色饭店”内涵,以企业和个人签名承诺的方式,倡导在生产经营过程中加强对环境的永续保护和资源的合理利用。

  ③其他方面的标准

  除了饭店等级标准和绿色饭店标准之外,国家旅游局还制定和立项了一些关于饭店公共信息图形、饭店服务、旅游公寓(别墅)星级划分、饭店计算机管理系统技术等方面的标准。

  二、对目前政府管理体系的评价

  1、积极作用

  (1)形成了一套相对完备的管理体系

  首先,国家旅游局在行业管理上推出了一些重大创新,促进了饭店业的行业管理:与直属企业和事业单位脱钩,为开展更为卓有成效的行业管理扫除制度上的障碍;2000年下放饭店星评权,实行分级管理;加强协会作用,促进了行业自律。其次,陆续出台了一批对行业发展和行业管理有重大影响的法规、标准和文件,例如《旅游饭店星级划分与评定》、《中国旅游饭店行业规范》、《绿色旅游饭店》、《星级饭店访查规范》等,为行业的规范提供了依据和服务准绳。

  (2)星级标准评定制度对于饭店业发展产生了深远影响

  统一的标准形成了统一的运行规则,市场的总体秩序得到一定程度的规范,带动了中国整个旅游业的发展,促进了全行业服务和管理水平的提高。十多年来,饭店星级评定标准历经数次修订,为引导中国饭店业的设施标准化、服务规范化、管理科学化,以及与国际接轨做出了不可磨灭的贡献,对全国各行各业的标准化工作都起到了良好的带动和示范作用。“星级”在全社会都已成为质量和档次的象征。

  2003年,国家旅游局颁布了新的饭店星级评定标准。新标准的特点在于突出对饭店经营管理专业化水平的要求,即突出强调了饭店管理的规范性、饭店氛围的整体性和饭店产品的舒适性。该标准对饭店的专业化管理提出了更高要求,对星级评定员的专业水平也提出了更高的要求,其实行必将促进饭店业的星级化发展步伐。

  中国饭店业用了20余年的时间走完了西方国家需要几十年才走完的道路,这一跨越式发展完全可以作为世界饭店发展史上的奇迹而载入史册。以星级标准评定制度为主要管理内容和管理手段的行业管理,在中国饭店业发展初期起到了积极的重要的规范和引导作用,目前这套制度已影响到整个旅游业和社会生活的方方面面,极大地促进了中国饭店业与国际的接轨。因此,对于已有的行业管理体系所取得的成绩,应予以肯定。

  (3)《星级饭店访查规范》的实施从软件上对饭店业进行规范

  面对特定历史阶段形成的重硬轻软、重评定轻复核的实际情况,2003版标准首次打破了星级饭店的终身制,强调对年满五年的星级饭店要重新进行评定性复核。借鉴国际管理经验开发的情景题库和对不同星级饭店服务标准进行量化要求的《星级饭店访查规范》(编号LB/T 006-2006)的出台以及2006年3月7日的开始实施,为整个星级饭店的运营监管提供了一个较为规范的制度平台。

  《访查规范》提出了对星级饭店进行一系列质量检查活动的依据和要求,以及要求各级旅游管理部门派访查员以“暗访”的形式对已评定星级的饭店落实和执行星评标准情况进行检查。检查手段丰富化、检查标准系列化、检查结果定性和定量化是其主要特征。它将“星级标准”具体实施过程标准化,在很大程度上消除了以往饭店突击评星的做法,彻底打破了星级终身制。

  当前中国星级饭店正在完成从数量扩张到质量提升的重大战略转变,饭店的“硬件”水平已有很大的提高,但在“软件”管理能力系统方面则有待提高。《星级饭店访查规范》能够指导星级饭店建立规范的管理体系,对于指导星级饭店业提升整体管理水平、提高服务质量,促进企业诚信经营具有重大而深远的意义。

  (4)《绿色旅游饭店》的颁布,为中国饭店行业创建绿色饭店提供了实施指南。

  该文件有利于引导宾馆、饭店发展绿色经营方式、提供绿色服务产品、营造绿色消费环境;有利于促进饭店整体经营管理的和谐与提升;有利于激励饭店企业为公众消费权益以及创建社会节约环保消费氛围做出更多的努力和创新。

  2、局限与不足

  (1)饭店业基本法的缺位

  尽管国务院、旅游局及其他行政管理机构、饭店行业协会等先后颁布了大量有关旅游业管理的规章制度与管理条例,但具有较强权威性的法律法规相对较少,至今没有一套能覆盖全行业的管理体制。这些基本制度的缺失不同程度地影响了政府管理具体制度的形成和管理的严肃性。而且现有规章制度缺乏系统性、前瞻性,或者缺乏法律的强制执行力。许多被采用于规范与管理饭店市场的各有关法律条文都散见于一般部门法律,不具有独立性和针对性。此外,这些法规的执行与监督管理缺乏有效的协调机制。目前饭店业行业管理中的管理权争夺现象正是由于饭店业的基本法缺位所导致的。中国饭店业的管理依据中更多地出现“批转”、“指示”、“通知”等字眼,使管理带有很强的人治色彩。

  (2)管理主体多元化

  管理政出多门的深层次原因是管理体制。管理部门的多元化最终造成了中国饭店业条块分割、决策权相对分散的管理体系,从长远看影响了管理的效果和权威性。随着《行政许可法》的颁布实施,中国政府部门的职能更加规范,但背后的部门利益却依旧成为政府行政的制约因素。

  (3)对部分管理客体的管理缺位

  无论是国家旅游局还是商务部,对于饭店业的行业管理都各自为营。饭店业的范畴决不仅仅是星级饭店和社会旅馆的简单加总,还有大量的产业主体游离在管理体系之外。如包括经济型饭店、主题饭店、高尔夫俱乐部、会员制俱乐部、家庭旅馆、汽车旅馆等在内的饭店新型业态,并没有纳入到国家旅游局对饭店业的管理体制中。

  (4)国家旅游局在饭店业管理中的局限性

  ①局限于对星级饭店的管理,产生了饭店业中社会旅馆管理权错失和饭店业中新型业态的管理权真空;

  ②局限于星级标准的制定和执行,缺乏对饭店业整体的宏观调控。因为标准的主要作用在于对已经进入市场的存量的规范,而对于该不该进入市场和怎样进入市场的问题,标准显然无能为力。只靠对已经进入市场的饭店的行为进行规范,已不可能达到从根本上规范市场的目标。

  ③现阶段星级评定制度的不适应性:星级评定标准在硬件设施方面要求过全、过高,往往在星级标准和饭店实际情况之间出现一道断裂带;星级评定标准仅是一个技术标准,其实际意义在于帮助企业在市场中定位并引导企业的发展,因此要避免星级标准的制定和评定带有行政性的权力色彩。

  (5)行业协会独立性的缺乏

  当前,中国饭店业的协会组织力量还十分薄弱。国家从立法上对协会职能并无界定,客观上限制了协会组织在行业自律管理中的作用。在政府主导旅游业发展的情况下,饭店业行业协会缺乏生存的空间,除了个别组织之外,各饭店行业协会作用发挥得并不明显,长期以来主要强调协助政府管理行业的功能和扩大对行业的服务,而反映行业声音、维护行业利益方面明显不足。

  行业协会的建设和发展还存在着一些与中国社会主义市场经济体制、与饭店业发展要求不相适应的方面,突出体现在以下几点:①工作空间小。长期以来对推动中国旅游业发展起关键作用的政府主导型战略,因不断强化政府对行业发展的控制力和主导性,弱化了市场自身发展所应具备的内在动力和机制,使行业协会的发展空间受限;②工作机制僵化。各行业协会对政府的依赖性强,应对市场变化的敏捷性不足,对市场的主动监控和引导能力较差;③工作手段弱。行业协会由于不具备行业管理的职能,一定程度上弱化了工作手段,影响了工作力度,增加了工作难度;④工作影响小。僵化的工作机制、狭隘的工作思路、简单的工作手段,加之对政府部门的高度依赖,使行业协会在行业里的形象弱,工作影响小。

  造成行业协会这种局面出现的原因是多方面的,最终可能还要依赖于国家政治管理体制的深化改革,但我们应当清楚地认识到部分省市旅游局已经着手进行改革,并卓有成效。

  三、国际经验及其借鉴意义

  (一)国际饭店业行政管理的主要模式分析

  世界各国饭店业管理模式一般可以简单概括为三种形式:第一种,政府主导管理。这种管理模式主要是由于本国在旅游发展过程中选择了推进型旅游产业模式,从入境旅游入手,因而民间组织对旅游饭店管理的参与度不高,且政府有干预经济的传统,对饭店业较有影响力,如泰国。第二种,饭店协会管理。在一些经济较发达的国家,旅游业的兴起是由于旅游需求的推动,因而饭店的发展更多受市场环境的影响,把饭店交由各饭店共同组成的饭店协会管理就成为一种必然。如美国、瑞士等;第三种,政府与饭店协会共同管理。这是介于前两者之间的一种管理方法,更多地受各国具体国情的影响。如日本、英国、韩国等。

  1、政府主导管理模式(以泰国为代表)

  旅游业是泰国的支柱产业,泰国中央集权的饭店业管理体制保证了政府对行业的绝对控制,确保了饭店业的服务质量。泰国对饭店业进行管理的主体是泰国旅游管理委员会,下设旅游局,并通过各大区的办事处来完成具体管理工作。

  2、行业协会管理模式(以美国为代表)

  美国的政府在管理上的弱化通过行业协会在行业管理评审作用的充分发挥来弥补,管理主要是由美国饭店与住宿业协会(AH&LA)、美国汽车协会(AAA)和莫比尔(Mobil)旅行指南都会来完成。美国饭店与住宿业协会为其会员提供经营、培训、交流以及向美国国会提出一些有助于本行业继续繁荣发展的建议,是行业管理的主要协会,而美国汽车协会和莫比尔(Mobil)旅行指南都会是辅助协会。

  3、政府与饭店协会共同管理(以日本、英国和韩国为代表)

  (1)日本饭店业管理体系

  日本形成了一种官民协办的饭店业管理体制,政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束,共同促进饭店业的发展。由中央旅游管理机构(运输省政策局观光部)和地方管理机构(各地方商工部或劳工部下设的观光振兴课、商业观光课等)构成的日本全国旅游业的行政管理系统,将一部分行业管理的职能下放给挂靠于运输省和通产省的民间旅游事业团体组织(主要是旅游业的各种行业协会,包括饭店协会)。行业管理的职能是由政府行政管理部门和各个协会协同进行的。

  日本饭店协会由日本各地最具代表性的一流西式饭店组成。所有会员饭店均是经国土交通省根据国际饭店设施改进法批准认可的。这些行业组织既是企业之间的横向联结点,又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理,既有利于企业间的信息交流和横向联合,增加行业的保险功能,又有利于发挥行业协会的作用,处理好国家与企业之间的关系。

  (2)英国饭店业管理体系

  在英国的饭店业管理中,国家旅游总局对饭店业的发展中起到非常重要的作用,包括资金激励和支持,饭店的营销和推销,饭店运营和服务标准的提高,并且参与饭店业的教育和培训。英国的民间行业协会,如英国饭店与餐饮业主协会(BHRCA)则积极维护本行业的利益,促进跨行业的横向联系,制定本行业的条例和准则,负责行业内的人员培训工作,为行业内的企业提供信息服务等。

  (3)韩国饭店业管理体系

  韩国饭店业的行政主管机构是文化观光部,其中的国民观光课,负责拟定扩建、改善旅游住宿设施的政策,扶持旅游住宿业的发展,主要是进行饭店业的进入管理。除此之外,韩国涉及饭店业管理的政府部门还有行政自治部、教育部、建设交通部、保健福祉部、环境部等。韩国也面临对众多管理方的协调问题,在2000年1月废止了观光政策审议委员会之后,韩国还没有类似的协调机构。

  除了管理方外,韩国还有一些管理的辅助机构,包括韩国观光公社(Korea Na-tional Tourism Organization)、韩国文化观光政策研究院(Korea Cultural & Tourism Policy Institute)、观光振兴开发基金和韩国观光饭店业协会(Korea Hotel Association)等。其中,韩国观光公社是韩国饭店业的政府投资机构,职能是开展调查研究,向企业提供各种资料;组织从业人员的再教育,举办饭店经理的资格考试;为旅游住宿设施修建提供资金援助等。

  此外,韩国政府于1972年制定了《观光振兴开发基金法》。1973年,成立了“观光振兴开发基金”,主要目的之一是为饭店等旅游设施的建设、维护和改善提供资金援助。其主要的资金来源包括政府拨款、赌博业主收入捐款、韩国公民出境的税费缴纳以及基金运作的收益金等。

  为了促进饭店业的健康发展,保护饭店权益,1996年,韩国观光饭店业协会依据《观光振兴法》成立,主要负责旅游饭店业的调研,从业人员培训和宣传、服务等工作。

  分析看出,韩国虽然还没有出台专门针对饭店业的基本法,但是对饭店业的管理已经基本做到了“有法可依”。例如,《观光基本法》确定了发展方向和基本政策;《观光振兴法》规定了旅游业管理和运营的有关事项;《观光振兴开发基金法》明确了观光振兴开发基金的建立和运营;《观光住宿设施支援有关特别法》为解决大型国际活动期间旅游饭店设施不足的问题,规定了旅游饭店的新建、扩建事宜;而制定《韩国观光公社法》的目的则是为了成立政府投资机构———韩国观光公社。

  为了解决旅游接待设施问题,韩国政府还制定了一些专门的政策和措施。例如,1998年修改了《促进观光住宿设施建设有关特别法》,明确规定了旅游饭店建设的专门地区;韩国政府制定了《首都地区观光住宿设施建设基本规划》,计划在京畿道建成旅游住宿设施群,以解决首尔地区旅游住宿设施供给不足。

  除了与饭店业直接相关的法律法规外,韩国还有一些涉及到饭店的法律,如《公众卫生管理法》和《食品卫生法》,主要为维护公共卫生、食品营养和卫生而制定。

  (二)国际经验的启示与借鉴意义

  泰国旅游管理体制的突出特点是由国家设立9个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。由于地方政府总是尽力协助大区办事处的工作,双方利益一致,管理集中而有效。

  美国的饭店管理方式目前还并不适合中国的国情。但是美国在饭店行业协会的管理方面,对中国饭店业目前的行业协会的统一和管理有着借鉴意义。对于如何实现两个或多个协会的共同管理、协调和适应,如何避免多头管理,避免协会间利益的不正当竞争,规范行业标准的统一等都有着参考价值。

  日本、英国和韩国的旅游管理体制对中国政府的行业管理具有一定的参考意义,其中韩国更具有代表性。韩国饭店业的管理从最初的创汇目的,到后来开始关注国民福利,发展国民旅游,近年又出现了文化推广与旅游业相辅相成的趋势,这一发展轨迹与中国饭店业比较类似。此外,在韩国饭店业发展的过程中也贯穿着强烈的政府意志,政府在饭店业的成长中发挥了重要的作用。而且,目前韩国对饭店业的管理也存在政出多门的问题,各部门之间缺乏协调机制。韩国的管理比中国成功的地方或许在于韩国的法律体系比较健全,饭店业的每一项重要管理都有法律依据,甚至为了一次世界杯而制定限时法;政策咨询机构的设立则尽量避免了政府决策的失误。相比此类模式,中国的旅游管理体制中,政府干预的色彩较为浓厚。而在行业协会方面,当企业还不是真正的市场主体时,自然就没有联合的愿望,发挥旅游行业协会的作用也就无从谈起。同时,相关法律法规不健全,对饭店业的管理权以及具体管理措施都没有法律依据。

  因此,应根据中国旅游业、饭店业的现状,参考成熟的国际经验,形成一套适合中国国情的管理体制:

  首先,设立统一机构来加强对行业的管理。从国际惯例看,国家旅游局应当成为这一机构的主体,韩国的中央旅游行政组织是文化观光部观光局,主管饭店的部门是国民观光课;从现实情况看,国家旅游局也应当成为这一机构的主体。特别是2008年北京奥运会到来前期,北京市旅游局承担了奥组委对奥运会观众住宿接待工作的要求,从一个侧面为国家旅游局统一管理全国饭店业进行了试点。

  其次,积极发挥协会的作用,政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理。也就是说,在市场经济条件下,行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互为表里,行业协会既代表企业的共同利益,但又相对超脱和公正,很多政府不便出面解决的问题,可以由行业协会协调或处理。实践证明,这的确是一个行之有效的办法。

  第三,发挥基层旅游局和协会的作用。通过自下而上的制度创新来推动饭店业管理体系乃至整个旅游业管理体系的完善。

  最后,完善法律法规。建立比较健全的法律体系,从根本上保障饭店行业管理的有效进行。

  四、中国饭店业行政管理体系的调整思路

  1、饭店业管理主体的调整

  (1)饭店业管理权的统一

  相对于中国目前条块分割、各自为政的管理体系,高度统一的政府管理显然具有更高的效率。本文认为,应由国家旅游局担当中国饭店业的主导性管理主体,原因有以下四点:

  ①从行业归属看,中国饭店业在改革开放后的迅速发展在很大程度上是来自入境旅游业的需要,由国家旅游局管理饭店业理所当然。并且在改革开放后二十多年的时间里,国家旅游局已经积累了比其他任何管理部门更多的饭店业管理的经验和教训,如果让国家旅游局彻底放弃了对饭店业的管理,这部分经验、教训将成为沉没成本。

  ②从部门职能看,国务院对国家旅游局的职能定位更适合对饭店业的管理。2003年国务院政府机构改革后,只有国家旅游局被赋予了对包括饭店业在内的旅游业进行行业管理的资格,是饭店业的主管机关。国家旅游局的主要职能包括对旅游业方针、政策的拟定,对旅游业法律法规和标准的组织拟定和监督实施,并由质量规范与管理司负责对饭店各项标准的制定和实施。

  而在行业管理方面,与国家旅游局争夺最为激烈的商务部则更多地着眼于国家的对外贸易政策、国内贸易发展战略等方面,对于具体到饭店业方面的职能则根本没有提及,只是在其商业改革发展司的职能中提到了对住宿业的宏观“指导、管理和规范”,这一提法也颇显笼统。从商务部的职能定位可以看出,商务部对饭店业的管理几乎不涉及直接管理方面,我们可以理解为,商务部的职能是在国家层面为包括饭店业在内的所有行业提供良好的政策环境和市场环境。

  ③从部门在行业的影响力看,国家旅游局在高档饭店中具有其他部门不可比拟的号召力。以1999年为例,当年中国的涉外饭店、社会旅馆和个体旅馆共计163920家,国家旅游局管理的涉外饭店数量只占2.08%%,然而其营业收入却占全部统计住宿设施的44.50%%,年接待住宿旅客人数占13.52%%。

  ④从国际惯例看,韩国在发展旅游业和饭店业时有着和中国基本相似的发展轨迹,同样实行了政府主导型的发展战略。

  ⑤从现实做法来看,现已有北京、上海、成都等城市已将住宿业的管理划归旅游部门,顺应了行业发展的呼声和要求。

  (2)饭店业管理权的保障

  ①赋予国家旅游局管理饭店业的权力

  A. 饭店立法

  国际上一些旅游业发展较早、较快,法制比较健全的国家,认识到了旅游立法的迫切性和重要性,制定了专门的旅游法律法规。其中就包括对饭店业管理主体的界定问题。比如,新加坡的《饭店法》规定社会事务部管辖下的新加坡饭店执照局是饭店业管理的主管机构,从法律法规上,对饭店业主管机构的管理权进行有效的保障,并对其管理权限、方式做了规定。在《中华人民共和国旅游法》缺失,且短时期无法出台的现实情况下,可以尝试制定一些旅游的单行法律法规,比如《中华人民共和国饭店法》,从根本上保障国家旅游局对饭店业进行管理的主体地位。

  B. 行政授权

  早在1985年国务院旅游协调小组就设立了旅游法制工作机构,1988年11月更名为国家旅游局政策法规司,专门负责旅游法规的制定、贯彻和监督检查工作。从法律法规的制定情况看,尽管旅游业的发展已有近30年(从1978年开始)的历史,但是目前,中国仅有《导游人员管理条例》、《旅行社管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》这些国家等级的法规和规章制度,以及一些地方旅游条例。在这种情况下,无论是《中华人民共和国旅游法》还是《中华人民共和国饭店法》,在短时期内都无法出台,因此国家旅游局要行使饭店业管理权,必须得到国务院的授权,或者通过出台饭店业管理条例对国家旅游局的饭店业管理权进行明确。

  ②赋予国家旅游局协调各部门的权力

  旅游业产业链遍布几十个行业或部门,必须有一个跨行业、跨部门的综合性旅游管理机构,对整个旅游业实行全方位的行业管理。该机构应当具备以下职能:能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发和整合,能够引导常规旅游产品、特色旅游产品和专项旅游产品的均衡发展,能够对所有旅游企业实行统一的行业管理,能够推动形成跨地区、跨行业、跨部门的大型旅游企业集团。

  中国旅游业发展的实践经验表明,由旅游、商贸、园林、文物、交通、社会服务等职能部门组成的旅游管理委员会是一种比较好的管理模式,旅游管理委员会内设决策、协调部门与执行处室,分别具有综合协调与对口负责的职能,从各个方面对旅游业实行全方位的行业管理。这样,既理顺了旅游业主管部门与相关部门的行政业务关系,又使政府对旅游业的管理由单一变为综合,由部分转为全局。如此,中国旅游业组织结构的优化才从根本上有了制度保障,才有可能实现饭店业的良性、有序发展。

  因此,建议成立以国家旅游局为核心的集旅游、商贸、园林、文物、交通、社会服务等职能部门为一体的旅游管理委员会,协同管理旅游业以及其中的饭店业。

  2.饭店业管理客体的调整

  (1)扩大管理客体的范围

  目前国家旅游局对饭店业进行的行业管理主要是针对星级饭店,而星级饭店在整个饭店产业容量中只是一小部分,还有数量相当庞大的提供“住宿”功能的饭店业经营主体游离在国家旅游局的饭店管理体系之外。因此,首先应该将社会旅馆、个体旅馆、饭店业的新型业态等纳入到整个管理体系中来。

  (2)分类管理①将社会旅馆和新型业态纳入星级评定标准

  在将社会旅馆和新型业态纳入到饭店业管理体系中来的同时,有必要借鉴对于星级饭店管理的成功经验,但是决不能一味套用。同时,新的管理客体的出现,也是改进星级评定标准的一个良好时机。实际上,星级评定标准在管理星级饭店时已经呈现出某些方面的不适应性,从而在一定程度上束缚了饭店企业的发展。在经过综合调研、论证的基础上,有必要有针对性地对星级评定标准本身进行有计划、有步骤的修订,以适应市场发展的现实需要。

  ②对个体旅馆进行最低标准管理

  对于数量庞大的个体旅馆,没有能力也没有必要做繁复的星级评定。只要设定最低标准,使其达到这个标准即可,以此保证消费者最基本的利益和需求。此外,还可以运用激励机制,通过评优来促进个体旅馆业的良性发展,比如定期评比“中国个体旅馆500优”、“百姓信得过旅馆”等。

  3、饭店业管理目标的转变

  随着管理客体范畴的扩大,国家旅游局更应该致力于饭店业的全面管理,促进全行业的发展,而不再是仅仅关注星级饭店。围绕着以提供“住宿”功能为核心而形成广义饭店业的新形势,以国家旅游局为核心的政府管理部门应适度调整管理目标,以适应新形势下行业管理的需要。同时,在市场经济下,特别是加入世界贸易组织后,更要提高国家旅游局决策的科学性和公开性。

  4、饭店业管理手段的转变

  (1)配套产业政策

  按照社会主义市场经济规律和中国饭店业的发展状况,从财政、金融、投资、税收、社会保障等方面制定与有关法律法规相配套的产业政策,可以说是中国现阶段饭店产业政策的一项基本内容,这也是优化中国饭店业的产业结构和产业组织、改善中国饭店业外部环境的重大举措。

  (2)健全法律法规

  从中国饭店业管理的现状来看,与市场经济社会完善的法律与法规体系相比,中国饭店业管理的“旅游法”和专门的“饭店法”等正式法律文件还处于缺位状态,有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。政府主管部门应积极推动“旅游法”和“饭店法”的制定和实施。

  (3)改进技术标准

  旅游行业应当吸取国外同行业的经验,建立并发展自身的认证体系,可先以目前的形式或由行业协会开展工作,逐渐向中介机构转化。在中国由计划经济向市场经济转化的过程中,政府对标准化工作的主导作用是重要和有效的,因此对标准化工作的规划是必要的。应当对饭店业标准化工作的长远规划和短期计划进行研究,确定饭店业标准化的体系,真正将标准化工作作为行业管理的主导。

  中国的饭店业标准化工作开展得很有成绩,其中饭店星级评定标准的实施很有成效。但是,由于中国与国际组织交流不够,国际上对中国旅游业管理及饭店星评不了解,因此中国的旅游标准化工作在ISO组织中缺乏有力的话语权。因此,今后应当加强与国际间的交流与沟通,向国际组织宣传和介绍中国旅游业的管理和旅游标准化工作成绩,吸取国际组织的先进经验,使中国的旅游标准化工作尽快与国际接轨,在国际标准化组织中占有一席之地。

(责任编辑:李妍)
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