对我国民航市场化的再认识

　　二、民航市场化的条件

　　前一时期对民航规范国内航空运输市场，特别是加强对运价的监管，不少专家提出了许多很好的建议，其中最主要的就是放开运价，由企业自行定价。

　　从发达国家情况看，民航长期是政府管制行业，放松管制需要有一个条件逐步成熟的过程。政府管制曾经是航空运输业发展的必不可少的阶段。1938年美国《国内航空法》实施，使政府管制更加系统和成熟。上个世纪70年代后期美国等国家逐渐放松航空运输管制。即使是这样，这些国家都十分谨慎，不是一步到位，而是有较长的渐进过程。美国从1977年放松对货运的管制开始，1978年实施《航空公司放松管制法》，全面放松对民航业的管制。但在1975年，美国航空运输委员会已经推行了部分市场化政策，开始了放松管制的准备，直至1984年才完全到位。欧盟则用了近10年时间，日本到1996年才放松价格管制。即使是现在，这些国家政府对民航也不是放任不管，只是政府管制的内容和形式出现了变化。

　　从国内情况看，1997年底我国民航开始放松价格管制，试行多级票价，进而为航空公司推行收益管理创造条件。但事情的发展背离了初衷，演化成削价竞销的价格战，最终留下了全行业亏损24.4亿元恶果(这是政策调整后的数字。如果按上年可比口径计算，亏损额高达60亿元以上)。对此，民航总局不得不采取规范国内运价等一系列扭亏措施，以确保国有资产不致流失。

　　经验表明，推行市场化必须遵循客观规律；市场化趋向不可避免，但进程是可控的，是能够通过政府行为创造条件有步骤地实施；市场化并不是把企业推向市场就万事大吉，政府应给予积极支持和严格监管；民航市场化没有一个固定的模式，各国、各行业的情况不同，市场化的形式、进程等等也不尽相同。我们应该认真总结这些经验教训，从我国民航的实际出发，探索适应我国民航特点的市场化路子。

　　第一，企业是真正的市场主体，建立以现代企业制度为核心的公司管理结构。是放松管制、推进市场化的前提条件。民航长期处于政企合一的体制中，企业的体制、机制、利益、理念以致各种资源的配置，都带有很浓的行政色彩和痕迹，并不是真正的企业和市场主体。一方面，企业决策、经营受制于政府，无法自主地参与市场竞争；另一方面，企业又对政府有严重的依赖性。在政府的庇护下没有经营风险，甚至可以毫无顾忌地(不顾成本、不顾收益、不顾企业发展的必要积累)盲目投资、扩大规模，或是打价格战。只有政企分离，企业作为市场主体，政府也从垄断经营者变为市场竞争的组织者，才能真正推进市场化。

　　第二，航空运输市场集中度较高，呈现寡头垄断竞争结构，处于适度垄断竞争状态。这一点，美国与欧州、日本不尽相同。美国放松管制前有36家按照联邦航空法第401章使用大型飞机(飞机座位数为61座以上)经营定期飞行的持证航空公司。但在1978年实施放松管制法的时候，也已基本形成了11家航空公司占有88%国内航空运输市场和4家航空公司占有全部国际航空运输市场的垄断局面。同时，无论是国内主要干线还是国际航线，都是一个或几个航空公司经营。放松管制初航空公司数量增长很快，最多时达到200余家。上世纪80年代末迅速下降，市场集中度越来越高，逐步形成垄断型市场结构。日本、欧洲是在垄断型市场结构中放松管制的。而1996年我国国际、东方、南方三大航空公司合计只占有46%的客运市场和49%的货运市场份额；我国国内有的主要干线最多时有10家航空公司经营航线。这是1998年出现恶性竞争的重要因素。可见，尽管各国情况各异，但有一点相似，即只有在国内航空运输市场和航线经营上处于寡头垄断竞争状态，才能保证市场化进程的有序和有效。

　　第三，市场供求基本平衡。从供给来看，机队规模要随着需求的增长而扩大，但要特别防止一味追求以外延为主的扩大再生产。机队规模的扩大应当是在内涵能力得到比较充分发挥的基础上的扩大、有效益的扩大、在机型结构合理的基础上的扩大。不从实际出发盲目引进飞机特别是大型飞机，无论于行业还是于企业，不仅会造成运力相对过剩，而且会出现结构失衡，影响企业效益。从需求来看，航空运输在我国还不是大众消费形式，市场需求价格弹性小于1。世界上主要发达国家的民航都是经历了几十年的管制政策后(美国就经历了40年)，当国民经济发展达到一定水平，国民消费能力有较大提高后，才逐步放开民航管制，形成对需求的有效刺激。二次大战后，美国经济崛起，形成一批富裕阶层，国民的整体生活水平也有较大提高。1978年美国放松管制时，国内生产总值为22192亿美元，人均国民收入为21600美元,人均消费水平为14191美元。日本放松管制时，国内生产总值49600亿美元，人均国民收入和人均消费水平分别29197美元和12155美元。英国是欧洲较早放松民航管制的，当时它的国内生产总值约为6421亿美元，人均国民收入约为12022美元。国民经济的增强和国内消费水平的提高，使这些国家具备了航空人口迅速增加(特别是非商务旅客的增加)，进而推动航空运输需求扩大的经济基础，一般公众有能力乘坐飞机出行，航空运输市场的供求关系在价格的刺激下能够大致保持平衡。而我国在放松管制的1998年，国内生产总值为10550亿美元，将近美国1978年的一半，人均国民收入约为784美元，人均消费水平约为358美元。在这样的基础上，即便是较低运价，受消费水平的限制，一般公众并不具备乘坐飞机出行的经济能力，无法形成航空运输有效需求的大量增长。

　　这正是1998年我国民航在供过于求的情况下放开票价后出现恶性竞争，折扣低到三、四折，企业已入不敷出，严重亏损，仍不能有效刺激需求而使供求平衡，国内旅客运输量同比仅增长1.5%的重要原因。因此，必须在国民经济发展到一定程度(当然并不是一定要与美、日、欧洲当时的经济情况相当)，国民消费能力明显提高，有效需求的增长能够形成，供求相对平衡的条件下推进市场化。否则，如供不应求，企业必然高价待沽，损害消费者的利益；如供过于求，企业必然削价竞销，造成恶性竞争。无论哪种情况，都会影响市场化顺利进行。

　　第四，建立了配套灵活的、以税率和利率等经济杠杆为主体的市场调节机制。企业以获取利润为最终目标。放松管制后，在趋利规律的作用下，市场资源必然集中流向预期获利的航线，导致结构严重失衡和地域经济更大的差异。因此，政府要瞻顾全局，通过以各项经济杠杆为主体的机制实施宏观调控，使全行业在市场化过程中基本保持合理的结构。同时，还要从国家发展的整体战略出发实施调控。比如，实施西部大开发政策对西部民航的发展、对支线的发展、对民族航空制造业的支持、对航线进入的控制、对引进飞机类型与数量的控制，等等，都需要利用经济杠杆灵活、及时地调控，以实现经济目标和社会目标的统一。

　　第五，建立了比较完备的市场法规体系和监管机构，形成了良好的市场秩序特别是市场竞争规则。民航市场化必须法律先行。这是保证市场化顺利推进的及其重要的条件。世界发达国家民航市场化改革，都是在比较充分的法律准备基础上实施的。美国从1926年颁布商业航空法开始，先后颁布了5部民航法规。上世纪70年代放松民航业管制，也是经过一个时期的准备，并在1977、1978年先后颁布了两部民航放松管制法。而且，在长期的市场经济和法制建设中，社会已经形成了与之相配套的成熟的法律体制和机制，具备了适应放松管制的法律环境。这些都有效地保证了市场化顺利进行。欧洲、日本等国家和地区的情况也大致相同。目前我国民航的立法工作远远落后于市场的发展，加上监管机构专业化程度较低，缺乏经验，完全放开容易产生严重混乱，从而加大改革的成本。近年来规范国内航空运输市场之所以起起伏伏，很重要的原因就是法规不完善，监管不力。因此，必须大力加强立法工作，尽快制定适应民航市场化的一整套法律法规，真正做到有法可依，依法监管，使民航的市场化沿着法制的轨道健康发展。

　　当然，民航市场化是一个过程，上述条件也是在动态中逐步形成的，我们不可能坐等条件完全具备后才开始市场化改革，但必须一开始就有意识地、主动地去创造条件，有步骤地有秩序地推进民航市场化。