对我国民航市场化的再认识

　　三、民航市场化的发展阶段

　　民航市场化不可能一蹴而就，应从客观实际出发，根据各种条件成熟的程度分阶段实施。

　　第一阶段，政府配置为主，市场配置为辅。这是我国民航现在的情况。长期以来，我国民航的资源都是由政府配置，市场进入、航线航班、客货运价、飞机引进等等，都是在政府的计划中进行，政府是配置资源的唯一决定力量。以后虽然在运价等方面有些改革，但在资源配置基本上是政府行为，行业运转的主要项目和企业经营的主要决策权上，仍然沿用过去的审批制度。1997年11月民航总局推出“一种票价，多种折扣”的政策，尽管存在不少问题，但客观上在一定程度起到了提高民航市场化程度的作用，就此而论，不应该完全否定。虽然1999年实行了规范国内航空运输市场的措施，但市场的作用已经开始加大。市场趋利的规律已经在航线的选择与经营中比较明显地体现出来。以后，北京—广州等7条航线实施较大的幅度管理；支线飞机执行的航班、独家经营的航班、省(区)内航线的价格，在限定的上浮界限内，已由企业自行定价。市场配置资源的作用开始显现。

　　第二阶段，以市场为导向放松部分项目管制，转换政府职能。这是民航这次改革的重要内容，核心是以市场为导向。其中有四个最为鲜明的特点：一是政企分开，六大集团与民航总局脱钩，独立运营，市场主体随之而现。二是改革审批制，减少政府审批的项目。这项改革似乎很平淡却十分深刻，是民航市场化的关键之一。不走这一步，市场化无从谈起。目前民航总局报呈国务院并已批准取消审批项目共64个，随着市场化的推进，还应取消更多的审批项目，而代之以以法律手段和经济杠杆对全行业实施宏观调控。三是以价格适度放开为标志，放松部分项目的管制。目前正在制定并即将实施的国内运价改革将给予企业更大的定价自主权。新的价格政策不必过细过死，有一个总体幅度即可。价格下限似以行业平均价格为好，时限也最好以财务年度为单位。每年的销售价格总体上达到规定幅度内即可，不必月月相符。这样不仅给企业留下一定的纵向调整空间，而且可以留下较大的横向调整空间，使新的定价机制给予企业更大的自主权，有利于企业经营特别是细分市场，实施收益管理。

　　同时，要制定科学、合理的监管标准以及相应的配套法规规章。四是转变政府职能。当前要在职能调整的基础上实现管理创新，包括管理理念、管理内容、管理方式和管理手段的转变。其中最重要的是尽快转变观念，首先要考虑不管什么，再去考虑管什么。整个管理理念和思维模式要有根本的转变。再一个是立法，特别是规范市场的法规规章。这个任务很急很重，但如果不尽快做，市场无章可循，市场化就难以顺利推进。这个阶段大约3-5年，是承上启下的过渡阶段，很多的观念、法律、方式、方法都要在这一阶段转变，为最终实现民航市场化目标打好基础。

　　第三阶段，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，全面放松管制，政府加强监管。在这个阶段市场已经能够在各方面对资源配置起决定性作用，企业产权的变化、航空运输市场的进入退出、航线航班的选择、航空运价的确定、企业运力的增减等等，基本上是市场作用的结果。航空运输市场对内放开的同时，在确保国家利益和主权完整的前提下，适度扩大对外开放，有限度地融入国际市场，成为民航全球化市场的重要组成部分。同时，规范航空运输市场的法律法规体系基本建立并比较完善，政府宏观调控更加规范并符合市场经济的要求，政府的监管方式和手段也更加成熟。这里要特别指出的是，放松管制并不是取消政府管理。美国在放松管制后，政府也不是撒手不管。航空公司仍需在政府允许的价格浮动范围内定价，每天两次报运输部。因此，在基本完成市场化改革后，政府职能部门仍然要依法对全行业实施管理。

　　当然，上述三个阶段不是绝对的。在实践过程中，各个阶段可能会相互交叉，也可能会出现新的划分。分出几个阶段，是为了我们能够从战略上把握民航市场化进程，有步骤有秩序地稳步推进。