从管制和放松管制看美国航空产业组织政策的演变

　　三、美国航空产业组织政策的演变

　　在1938年之前，美国主要是对铁路进行管制，针对当时铁路垄断造成的种种弊端，成立了州际商务委员会，制定了商务管制法，对铁路垄断进行管制。

　　本世纪20年代，美国国内运输市场发生了巨大的变化。随着公路、水运和航空运输的蓬勃发展，它们与铁路之间的竞争以及各种方式内部间的竞争越来越激烈，并且随着竞争程度的加剧，出现了过度竞争及不公平竞争的不良现象，损害了交通运输业的正常发展。这个时期，竞争成为了运输市场的主要特征，垄断退居到次要位置，为了适应这种新变化，美国交通产业组织政策发生了相应的变化，从限制垄断、维护竞争转向对运输竞争的管制。发生在1938年对航空运输的管制就是这种变化的后果之一。

　　1938年的民用航空法为了避免航空业内部过度竞争和不公平竞争，保护航空公司能够获得正常水平收入，主要对航空业进行了三方面的管制：(1)严格限制新企业的进入；(2)禁止企业合并；(3)控制运价及收入。这主要是基于这样的认识：过多的航空公司进入市场，将会使企业间为争取有限市场而进行毁灭性竞争，导致重复浪费、过度延展和低劣的服务，同时由于航空没有足够的收入维持正常生产活动，最终会倒闭或破产，减少航空业的生产能力，因此有必要对进入和运价进行管制。禁止企业间合并则是为了防止垄断导致的不正当竞争。

　　对航空业竞争进行管制的结果是从1938—1978年有80家航空公司申请进入航空业，但是没有一个干线执照得到批准。航空公司受到民用航空局的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺少竞争压力，服务质量差，票价居高不下，财务状况恶化。一些社会团体和个人发起了消费者主义运动，批评管制损害了公众的利益，并控告谋杀航空旅客。一些知名学者计算航空业管制成本后指出，这种管制是对资源的乱分配，造成的社会成本很大。

　　不仅航空业如此，其他方式的情况也很糟糕。尤其是铁路，1970年占全国货运和旅客运输20%的宾西法尼亚中央铁路和同一区域的五条铁路同时申请破产，更加导致人们对管制功效的怀疑，反管制的呼声越来越高。

　　另外，60年代末90年代初期资本主义社会出现的“滞涨”现象使社会各界对主张政府干预经济的凯恩斯主义产生了怀疑，主张自由放任经济的新古典学派应运而生，成为时代的主流。这种经济理论的变化必然要反映在政策决策中。

　　在全社会巨大压力下，美国政府对交通产业组织政策进行了改革，主要集中在铁路和航空领域。导致了1978年航空客运放松管制法出台。1978年的航空客运放松管制法强调政府减少对航空业的控制，通过采取航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争，期望通过竞争的压力使航空公司不断改善经营管理，提高服务水平，满足国民经济发展的需要，同时降低成本，给公众提供合理票价。这标志着航空产业组织政策从限制竞争转向鼓励竞争。

　　放松管制的最初几年确实收到了预期效果，航空公司数目增加了，竞争程度也更激烈了，但是随后事件的发展出乎了当初政策设计者的预料，从1985年起，航空公司的数目开始下降，90年代以来，下降的速度加快。据统计，1978—1986年间，共有198家航空公司进入市场，加上放松管制前的36家，到1987年初应该有234家，但是实际上其中有160家破产、倒闭或被兼并，到1987年只剩下了74家，其中干线航空公司只剩12家。

　　航空公司数目减少的主要途径是企业合并。80年代以来，航空业兴起了一股势头强劲的“兼并风”，1980年Pan American兼并了National Airline,1985年People Express以3亿美元价格收购了Frontier Airline.1986年兼并风达到高潮，Northwest以8.84亿美元的价格兼并了Republic Airline,USAir收购Pacific Southwest,Texas Airline收购了People Airline和NewYork Airline,Trans World以2.5亿美元收购了Ozark Airlines,Aerican收购了Cal Air航。

　　航空公司数目减少的结果造成少数公司占据了产业航空市场的大部分份额，垄断力量增强，下表是1988年十大航空公司按客运收入比例排列的顺序：

　　资源来源：John·J·Coyle:Transportation,P198

　　从上表可以看出，排名前三的三家航空公司占有47.07%的市场份额，前十名公司占有94.67%的份额，市场集中度非常高。

　　为什么鼓励竞争的产业组织政策事实上却促进了垄断的形成呢?答案正是前面我们所提到的：商品经济下，自由竞争会促使企业追求规模经济效益。现代产业组织理论的创始人贝恩指出“企业在竞争压力下，都有把自己的企业规模扩展到单位产品生产成本的流通费用达到最低水平的愿望”。厂商理论告诉我们，在技术水平和生产要素价格不变的条件下，产品的单位生产成本会随着企业规模的扩大而下降。然而每个产业的市场规模是有限的，在有限的市场规模中，众多企业对规模经济的追求，最终因淘汰机制作用会导致企业数目的减少，造成生产的集中和垄断的产生。因此根据产业组织理论，放松管制的后果与初衷相背是客观经济规律作用的必然结果，是不以人的意志为转移的。

　　除了客观规律作用外，航空市场由竞争走向垄断的速度这么快，还与80年代以来航空公司的一些新变化有关。

　　1.“中枢系统”策略

　　“中枢系统”是指某家大航空公司为了占领市场，在美国某一中心城市建立航空中转基地或称枢纽以及相应配套的辐射状支线射线系统。它比“城市对”中航线布局拥有更灵活选择调整票价的能力，并能够提供迎合旅客需求的航空服务以及扩大垄断市场覆盖面，因此自出现以来受到各大航空公司的青睐。目前美国几个航空公司都拥有自己的中枢系统。但是这种先进的航线结构需要强大的经济实力，不仅对新进入企业形成强大的进入壁垒，而且还迫使原有中小企业与大公司联合或合并，以获得中枢系统的优势。

　　2.计算机的普及使用

　　目前各大航空公司都拥有自己的计算机订票系统，各公司与共用代码的合伙公司、旅行代理人、旅客、汽车租赁公司、团体客户以及单个旅客之间装备了新型计算机网络，这种网络遍及全国，更加方便了消费者。有些公司还将计算机装入飞机机体，利用数据传输实现地面空管计算机与飞机上飞行管理计算机的直接通信。这样大型的计算机系统投资对于中小公司是无力承担的，只有那些大规模的公司才有可能拥有，而且他们排拆中小公司使用他们的计算机系统，致使中小公司在竞争中处于劣势。

　　3.激烈的票价竞争

　　在放松管制后，民航委员会不再对航空公司的票价实行管制，因此各公司为了招揽乘客、争取市场都不同程度降低票价，大打价格战。1976—1982年虽然美国国内油价上涨73%，使航空公司平均成本上升了15%，每客座公里的平均票价仍下降了8.5%。90年代以来，由于美国经济不景气，航空市场需求增长缓慢，加上各公司运力过剩，票价战更加激烈。在这种情况下，许多航空公司，特别是新航空公司很快陷入严重的财政危机，纷纷倒闭、申请破产或兼并。即使那些在激烈的价格战中生存下来的公司也亏损严重，1992年美10大航空公司共亏损50多亿美元，只有美西南航一家盈利。

　　放松管制政策带来的垄断现象及不正当竞争严重威胁了公众的利益及航空业自身的健康发展，政府官员、经济学家和普通群众都对放松管制提出了严厉的批评。即使是当初放松管制的热心支持者、民航委员会前主席凯恩也不得不承认放松管制政策存在一定的失误，面对这种局面，克林顿一上台就紧急组成了“确保航空业健康竞争全国委员会”，研究新的航空产业组织政策来“救世”。

　　那么原先的产业组织政策究竟失误在哪里呢?现在应该如何修改呢?笔者认为政府实行的鼓励竞争的政策本身并没有错，错在政府没有在鼓励竞争的同时，坚定不移地执行反垄断政策。虽然美国政府一直把反垄断、反兼并作为产业组织政策的内容之一，并制定了谢尔曼法、克莱顿法等一系列的反托拉斯法律，但是由于美国政府最终还是为垄断资产阶级利益服务的，因此反托拉斯法在限制资本集中方面所起的作用非常有限，有时甚至成为各垄断财团之间相互争夺势力范围的重要工具。特别是进入七八十年代以来，美国经济的国际竞争力严重下降，引起社会各界的广泛关注，许多人反对“反垄断、反兼并”的呼声日益高涨。里根1981年上台执政后，就把放松管制，包括放松反垄断、反兼并工作作为一项重要经济政策。与此同时美国政府也加强了政府与垄断组织的相互融合的渗透，并以此来加强对整个国民经济的干预，以对付经济危机和增强企业竞争力。因此在这个时期，美国政府实际执行的不再是反垄断、反兼并的政策，而是促进集中、加强企业联合的政策。由于美国政府的这种态度，在80年代爆发了第四次企业兼并浪潮，航空业垄断势力加强也就不足为奇了。而且现在看来，这种产业组织政策在将来很长时期内不会改变，航空市场的市场集中度将会越来越高，垄断力量将会越来越强。美国运输部国际政策执行副秘书帕特·墨菲在1993年2月的一次听证会上曾表示美国政府有意维持9家航空公司的竞争局面。